INFORME FINAL: COLOQUIO REGIONAL SOBRE DESCENTRALIZACION DE LA EDUCACION EN AMERICA CENTRAL, CUBA Y REPUBLICA DOMINICANA

INFORME FINAL

Con el fin de producir un diagnóstico del "estado del arte" de la descentralización de la educación en países como Costa Rica, Cuba, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá para permitir el diseño de políticas educativas democráticas, equitativas, pertinentes y relevantes a nivel local, el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), organismo intergubernamental de carácter regional cuya misión, entre otras, es promover la reflexión, el debate y el intercambio de experiencias que en materia de reforma del Estado y la modernización de la Administración Pública adelantan los países miembros, conjuntamente con el apoyo del Gobierno del Reino de los Países Bajos y la colaboración del Gobierno de Costa Rica a través de sus Ministerios de Planificación Nacional y Política Económica y de Educación Pública, realizaron un Coloquio Regional sobre "Descentralización de la Educación en América Central, Cuba y República Dominicana", del 3 al 5 de noviembre de 1997, en San José, Costa Rica.

En el acto de inauguración participaron el Ministro Leonardo Garnier (MIDEPLAN), el Secretario General del CLAD, José Alberto Bonifacio y el Agregado de Asuntos Educativos y Científicos de la Embajada Real de los Países Bajos, Erik van der Sleen. La instalación estuvo a cargo del Ministro de Educación Pública de Costa Rica, Dr. Eduardo Dorian. Realizaron exposiciones los Dres. Fernando Rojas Hurtado (Universidad de Harvard), Daniel Filmus (Director de Flacso-Argentina), Jorge Tissera (Dirección General de Educación de Buenos Aires, Argentina) y Carlos Hugo Molina (ex-Secretario Nacional de Participación Popular, de Bolivia). Los representantes de Costa Rica, Cuba, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá hicieron las respectivas reseñas nacionales.

Los principales objetivos que persiguió el Coloquio fueron los siguientes:

• Aumentar el nivel de información confiable y actualizada sobre los procesos de descentralización de la educación en Costa Rica, Cuba, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá.
• Identificar los obstáculos más recurrentes que enfrentan los procesos de descentralización de la educación.
• Determinar qué niveles de educación (primaria, secundaria, vocacional, universitaria) deben ser objetos de descentralización y hacia cuál ámbito jurisdiccional (regionalización, municipalización, nuclearización). Etapas de este proceso y viabilidad.
• Identificar los aspectos más significativos de las relaciones intergubernamentales que se deben aplicar en el proceso de descentralización de la educación (ámbitos de competencia y mecanismos de articulación) respecto de las funciones normativas, planificadoras, fiscalizadoras, evaluadoras y ejecutivas.
• Identificar los principales problemas de capacidad de gestión que enfrentan los entes subnacionales de gobierno (municipios, provincias, departamentos, etc.) para afrontar plena y eficientemente los retos y la responsabilidad de un sistema educativo descentralizado.
• Determinar las reformas necesarias que deben implantarse en los niveles centrales, regionales y locales de gobierno para asumir eficientemente la descentralización educativa.
• Identificar los principales problemas de financiamiento que confrontan los procesos de descentralización de la educación y sugerir cursos alternativos de acción para asegurar una cobertura financiera adecuada a dichos procesos.

El presente informe busca brindar una perspectiva sobre las tendencias de la descentralización en la educación en los países que participaron en el Coloquio, analizado por personas de reconocida trayectoria profesional en esta especialidad. Así mismo pretende no sólo documentar las estrategias de descentralización de la educación adelantadas por países como Costa Rica, Cuba, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá mediante sus reseñas nacionales, sino también medir el progreso logrado y proyectar las implicaciones que tienen estos cambios en sus actuales infraestructuras educativas.

2. Introducción

Durante las últimas décadas, la región de América Latina y El Caribe ha estado experimentando la necesidad de reformar sus sistemas educativos con el fin de asegurar una mejor calidad educativa para todos sus ciudadanos. En muchos países se han aprobado reformas constitucionales y leyes importantes que, en alguna medida llevan implícitos procesos de descentralización al transferir una mayor capacidad de decisión a los gobiernos locales para llevar a cabo la planificación educativa, el uso de los recursos financieros y el manejo de las políticas educativas en concordancia con las necesidades regionales.

Si bien es cierto que, en la mayoría de los países de la región, los procesos de descentralización de la educación se han estado aplicando como una necesidad imperativa para conseguir una mayor eficacia y eficiencia en la gestión educativa además de una efectiva participación de la sociedad en la educación; también es cierto que estos procesos han visto sus acciones obstaculizadas debido a la presencia de factores que han prevalecido a pesar de la demanda de cambios que el mundo actual exige a nuestras sociedades.

Uno de los factores fundamentales que afectan los procesos de descentralización es que, en la mayoría de los países de la región, existe una estructura educativa poco permeable a los cambios y altamente sindicalizada, con un alto grado de descoordinación, con una planificación esencialmente normativa, con procedimientos administrativos lentos, desarticulados y superpuestos, además de una extensa burocracia que conlleva un elevado gasto de los recursos presupuestarios en detrimento de las necesidades académicas prioritarias.

Por otra parte, la incapacidad por parte de algunos gobiernos locales para asumir el rol que les corresponde en materia educativa creándose una dependencia respecto de los órganos centrales del sector (Ministerios de Educación), la falta de claridad de las funciones a ser ejercidas en este campo por las regiones, las limitaciones presupuestarias que padecen las regiones para ejecutar las políticas educativas y la falta de mecanismos que estimulen la participación de la comunidad son también factores que frenan los procesos de descentralización educativa.

3. La descentralización de la educación: lugar común, caminos y avances desiguales

El hecho de que todos los países participantes propugnen la descentralización de la educación, esconde, sin embargo, notorias diferencias entre uno y otro. Algunos países, como El Salvador, Guatemala o Nicaragua han concebido y aplicado la descentralización como transferencia de algunas de las responsabilidades del gobierno nacional a los planteles educativos, es decir, a las escuelas o los colegios.

Un ejemplo de ello está en el documento presentado por Nicaragua:

"El modelo que plasma la descentralización educativa es la Autonomía Escolar, la cual se ejerce a través de los consejos escolares directivos. El centro autónomo tiene competencias propias con independencia relativa, pero real, con respecto al Gobierno Central y los Gobiernos Locales".

Así mismo, la reforma educativa en El Salvador, puesta en práctica en 1995, indica:

"la producción del servicio educativo público y semi-público se apoya en las modalidades de administración escolar local: Consejo Directivo Escolar (CDE), Asociación Comunal para la Educación (ACE) y Consejos Educativos Católicos Escolares (CECE)…[que] tienen como función principal la ejecución y administración de la educación".

"Los planes y programas educativos anuales se definen en el nivel local, lo mismo que las metas de cobertura y calidad, para lo cual se toman en cuenta las prioridades definidas por los padres de familia, estudiantes, los maestros y administradores de las escuelas".

Otros países, por el contrario, han manejado el proceso de descentralización como una transferencia de responsabilidades al municipio. El documento presentado por Cuba claramente señala que "la tendencia ha sido y hoy es con más fuerza, descentralizar hacia el municipio y las escuelas todo lo posible…". Con la aprobación de la nueva Constitución, en 1976, "se produjo la reorganización del Estado y se estableció el principio de la doble subordinación: en lo administrativo-financiero, al órgano correspondiente del Poder Popular (Gobierno Local), y en lo normativo-metodológico, al Ministerio de Educación".

Un caso interesante de mencionar es la decisión tomada por el Gobierno de Honduras al crear 18 direcciones departamentales (de acuerdo a la división política del país) para dar inicio al proceso de descentralización educativa, que tienen la responsabilidad de administrar, orientar y ejecutar los programas y servicios que ofrece la Secretaría de Educación. De esta manera, en Honduras, "existen por lo menos dos instancias, formalmente establecidas, para identificar preferencias y la voluntad de contribución de los usuarios en la formulación de políticas, planes y programas. Por una parte, tenemos la autonomía municipal y, por la otra, las direcciones departamentales de educación (desconcentradas)".

Es importante señalar que en este proceso de descentralización de la educación, es evidente la necesidad de participación de amplios sectores de la sociedad civil, con una tendencia a exigir una redefinición y redimensionamiento del ámbito y el estilo de acción del Estado, en la búsqueda de una administración pública más transparente y de mayor eficiencia. Así se puede observar en el documento presentado por República Dominicana:

"…estamos ante un paradigma que propicia la administración por resultados y que ve en la participación comunitaria y en el mismo proceso de descentralización, una oportunidad y un mecanismo estratégico para propiciar e impulsar una cultura de la legalidad, de la transparencia y de la eficiencia, a partir de una confianza en las instituciones públicas, así como en la relación entre el Estado y la sociedad civil".

En Nicaragua, "en la definición de los planes educativos…participan los alcaldes, miembros del concejo municipal, los padres de familia, la representación de la iglesia, de notables y la empresa privada". En El Salvador, además de los actores locales (maestros, padres de familia, estudiantes y la iglesia) "las ONGs y Empresa Privada participan en la elaboración de estudios para definición de políticas y planes educativos".

De las experiencias recogidas de los países, se puede observar que las comunidades han dado muestras de una enorme capacidad de apersonarse y apropiarse de sus nuevas responsabilidades, incluyendo aquellas de aporte o de financiación. Un ejemplo de ello esta presente en Nicaragua, donde, además del aporte del Ministerio de Educación, "otra fuente de financiamiento importante es la que los padres de familia aportan de manera voluntaria a las escuelas, esto en algunas escuelas ha sido casi igual o mayor que la transferencia que le asigna el Estado". Mientras que en Guatemala, "los actores locales por medio de diversos programas colaboran en la gestión de fondos ante diversos entes nacionales e internacionales con fines de mejorar el servicio y la calidad del mismo".

En cualquier caso, es importante destacar las limitaciones presupuestarias que padecen las regiones para ejecutar las políticas educativas. En Nicaragua, "los gobiernos subnacionales, tienen amplia libertad de poder asignar recursos propios al sector educativo, muchas veces el problema es por la falta del recurso".

En Panamá, de acuerdo con la Ley de Educación, "los gobiernos municipales deben destinar un 20% de sus fondos a la educación oficial básica…En la práctica, estos aportes no superan el ocho (8%) del presupuesto total".

En Honduras, "el gobierno nacional no transfiere fondos a los niveles subnacionales para que éstos efectúen el gasto en educación. Es un sistema de presupuesto por programas, con asignaciones por objetos del gasto…debiendo tramitarse ordenes de compra y/o pago, según el caso, para que la Secretaría de Finanzas, por conducto de la Tesorería General de la República, las haga efectiva a los beneficiarios".

En República Dominicana, "una cultura centralizante en la ejecución del gasto público, una falta de experiencia local en lo relativo a la administración de recursos frescos, una cultura de entuertos y vicios en lo relativo al uso diáfano de fondos, tanto en la experiencia de Estado como en algunos sectores de la sociedad civil, todas estas percepciones, dificultan la decisión definitiva en lo concerniente a la transferencia de los fondos que sustenta el innovado proceso de descentralización".

Como se ha observado hasta ahora, todos los países participantes, en mayor o menor grado, dan muestras de haber encaminado un proceso para la descentralización de la educación, pero en este proceso se detecta una tendencia de parte de sus ministerios a mantener sus funciones tradicionales. Tal como lo señalan algunos documentos:

"El centralismo emergente en las oficinas centrales del Ministerio de Educación ha limitado la toma de decisiones por parte de los organismos regionales; aunque no se exprese abiertamente, en muchas de las jefaturas centrales hay una fuerte vocación centralista y todavía se generan desde estas oficinas muchas acciones operativas que corresponde realizar a las regiones, limitando así la participación de estas últimas" (Costa Rica).

"…entre otras, circunstancias que limitan la proyección del servicio educativo son: resistencia al cambio de las estructuras organizacionales, resistencia y rigideces de los sindicatos magistrales…" (Guatemala).

"…la persistencia de un estilo administrativo centralizador, jerarquizado y burocratizante, concentrando en las instancias superiores del sistema poder y recursos, y dejando poco espacio, poder de decisión y facilidades operativas en el nivel institucional de base" (Panamá).

"…para garantizar la unidad y la identidad nacional, y la equidad del sistema educativo, el nivel central del Ministerio de Educación define las políticas y planes de construcción e infraestructura, textos y contenidos educativos (currículo, programas de estudio, colección de libros de texto Cipotes), los recursos humanos, el mantenimiento de la infraestructura educativa, adquisición de equipo, financiamiento o cofinanciamiento y la adopción de tecnologías" (El Salvador).

"Hay una gama de decisiones que el Estado o sus representantes tradicionales toman, y que intervienen en la prestación de los servicios educativos en Municipios o Departamentos" (Nicaragua).

Por otra parte, la incapacidad por parte de algunos gobiernos locales para asumir el rol que les corresponde en materia educativa creándose una dependencia con el ente central, hace que prevalezca el sistema tradicional de toma de decisiones, como lo es en el caso de Costa Rica:

"En algunas Direcciones Regionales se manifiesta incapacidad para asumir el rol que les corresponde, trasladando sus competencias de nuevo a las oficinas centrales, deslegitimando con estas actuaciones la desconcentración. Hay casos que deben resolverse en el ámbito regional o institucional y son remitidos a las oficinas centrales del Ministerio, argumentando desconocimiento, incapacidad e incompetencia para resolverlos".

4. Recomendaciones

De las deliberaciones llevadas a cabo durante el Coloquio y recogiendo la gama de experiencias de los países participantes como contribución global para aportar en la búsqueda de soluciones a problemas comunes de los procesos de reforma educativa, las ideas que se presentan a continuación son retos esenciales para elevar la cobertura y mejorar la calidad de la educación.

La descentralización supone el traslado de asiento de la toma de decisiones. Para países cuyos sistemas educativos son tributarios de una herencia organizativa modelada por el centralismo, los procesos de descentralización pasan por la consideración de estructuras subnacionales o regionales propias del sistema, los actores comunitarios así como los gobiernos locales.

La descentralización ofrece un importante espacio para hacer avanzar procesos de reforma del Estado guiados por la mejora de la gobernabilidad democrática. Bajo esta perspectiva, a nivel de la descentralización de la educación en los países centroamericanos, Cuba y República Dominicana, pareciera que es oportuno colocar el acento en el tema del rol de las comunidades y la participación comunitaria.

Algunas premisas que dan pie a este aserto son las siguientes:

a. Resulta estratégico fomentar y consolidar la participación comunitaria ya que es en la comunidad donde toman lugar los procesos educativos de base y tienen sentido directo sus alcances y resultados.

b. El centro escolar debe ser el punto de llegada de las políticas de descentralización, las cuales para ser sostenibles en el tiempo han de tender a asumir el carácter de políticas de Estado antes que de una región.

c. Hay que lograr que la vía de descentralización sea expedita y la estructura de base posea el dinamismo necesario para facilitar las soluciones y, por tanto, el objetivo debe ser la escuela vista en su entorno comunitario y social y como espacio privilegiado para encauzar los procesos de socialización de los niños.

d. Si en los procesos de descentralización se parte efectivamente de los problemas de la comunidad, se logra un proceso con la amplitud necesaria para transformar el sistema educativo en un marco participativo.

e. Respecto al vínculo comunidad-municipio debe valorarse la posibilidad de buscar un término medio, que privilegiando el tema de la participación comunitaria abra espacios a un rol proactivo de los municipios y minimice, a nivel de los gobiernos locales, los riesgos de sobrepolitización de los asuntos públicos desde ópticas partidistas estrechas, todo ello bajo la condición de que los municipios mismos se modernicen para estar en condiciones de asumir los retos de la descentralización del Estado. Igualmente, deben cambiarse las estructuras nacionales y potenciarse las formas de coordinación en todos los niveles, de tal manera que no se afecte la autonomía necesaria para la gestión.

f. Existe también una tendencia a definir que el éxito de un proceso de descentralización, a partir de la voluntad expresa y explícita de los gobiernos nacionales depende en primera instancia de que el proceso llegue a la escuela y se comprenda, se irradie y sea apropiado por la comunidad en su conjunto y se convierta en una fuerza motriz del desarrollo social. En segunda instancia, su consolidación dependerá a futuro de la aceptación y participación de las instancias municipales y además, de la eficacia y transparencia con que se utilizan los recursos financieros.

De crucial importancia se considera la necesaria flexibilidad que deben tener los países para desarrollar la descentralización, pero es inalterable la necesidad de realizarla de tal manera que se logre efectivamente, aumentar substancialmente la equidad y la calidad de la educación.

La descentralización debe ser utilizada para unir voluntades, de tal manera que contribuyan al desarrollo social y existirán diferentes formas de ejecución con arreglo a las especificidades nacionales.

No hay recetas universales o una solución única. No obstante, cualesquiera que sean las soluciones propuestas, la descentralización de la educación sólo se justifica si se consultan las preferencias de las comunidades, si se concilian los intereses de los gobiernos centrales con los requerimientos de las comunidades, si se garantiza la solución de las preferencias locales y si este proceso tiene sostenibilidad.

Para garantizar que se tomen en cuenta los intereses legítimos de los gobiernos y las aspiraciones de las comunidades, es necesario que las políticas orientadas a la descentralización consideren de manera sistemática las necesidades sentidas por las comunidades. En el ámbito pedagógico, esto conecta directamente con el tema de la flexibilidad del curriculum nacional para dar espacio a las diversas y ricas experiencias de orden subnacional o regional.

En este marco, corresponde a los gobiernos contribuir al fortalecimiento de las instituciones regionales y locales, incluyendo procesos de asistencia técnica y capacitación que lleven al mejoramiento de la gestión y operación de éstas.

A nivel institucional, los Ministerios han de remozar sus estructuras para procurar abordar con éxito los retos de la descentralización y de la participación comunitaria y gestión de los procesos y actos educativos.

Desde el punto de vista financiero, la descentralización implica la apertura a nuevos actores (el gobierno mismo, la comunidad, el sector privado, la cooperación internacional, etc.) y la búsqueda por allegar fuentes adicionales al financiamiento de las experiencias educativas.

En esta dirección, resulta clave el tema de la autonomía local. Al respecto, se torna crítica la participación de las comunidades en la orientación de los recursos, sean estos de origen fiscal (presupuesto central y, o bien, provenientes de diversos fondos de inversión), privados o comunitarios así como en el monitoreo y la evaluación de los resultados alcanzados.

La necesidad de la reorganización institucional del nivel central, especialmente de los Ministerios de Educación, estuvo presente en las discusiones adelantadas por los representantes de los países que participaron en el Coloquio. En relación a este punto, las ideas principales que fueron discutidas y coincidentes son las siguientes:

a. Flexibilizar presupuestos y control del gasto, sobre todo a la escuela.

b. Se debe considerar la visión de globalidad del problema de la educación.

c. Es necesaria la coordinación intersectorial.

d. Es necesario desarrollar la habilidad de negociación y concertación.

e. Crear condiciones previas y preparar a los actores.

f. La voluntad política es necesaria.

g. Es necesario incorporar a otros actores en el proceso de descentralización.

h. El perfil de los funcionarios ante las nuevas funciones: mentalidad abierta, flexible, sensible a las necesidades del medio ambiente, capacidad de coordinación de equipos multidisciplinarios.

i. La estructura organizativa debe ser flexible.

j. La integridad de la educación debe estar enfocada al desarrollo político, económico y social de los países.

5. Conclusiones

Como es lógico, entender la descentralización como un proceso de organización y gestión no opera en el vacío, por propia naturaleza conlleva un proceso de ruptura y de reingeniería del poder, que conduce a su vez a una redistribución de responsabilidades y a un virtual reposicionamiento de la nueva institucionalidad democrática.

En este sentido, descentralizar implica propiciar una nueva cultura y esto implica, a su vez, el reconocimiento de una necesidad que no puede faltar en éste análisis, es decir, una voluntad política y una búsqueda de mecanismos que viabilicen en términos concretos estos propósitos.

Se ha observado que una gran cantidad de iniciativas se han puesto en marcha en el proceso de descentralización de la educación, sin embargo la mayoría de los Ministerios de Educación mantienen generalmente sus estructuras y no es todavía evidente como pueden reorganizarse hacia la reforma educativa, las normas, la regulación, el monitoreo, la compensación y la asistencia técnica. El reto consiste en imprimirles el carácter de las nuevas responsabilidades del gobierno central, en reconstruir sus estructuras y su personal, en desarrollar nuevos sistemas de información, seguimiento y evaluación, en motivar a su personal para la realización de las nuevas funciones

La descentralización de la educación ha chocado además con la dura realidad de la insuficiencia de los recursos locales. Si los municipios de los países participantes fueran a asumir efectivamente el gasto educativo, coparían seguramente la totalidad de sus presupuestos. Amen de que sus recursos administrativos no parecen preparados para asumir la tarea.

Puesto que los municipios no cuentan con los recursos suficientes para realizar el gasto educativo, ¿qué responsabilidades de financiación del gasto caben al gobierno central (mediante transferencias, contratos o subsidios) y cuales al sector privado, ya se trate de las comunidades, las empresas o las demás organizaciones propias de la sociedad civil? ¿Cómo conciliar las transferencias destinadas a la educación con las transferencias fiscales ya existentes ("block grants", impuestos compartidos, etc.) y con las transferencias que se dan por la vía de los fondos de inversión social o de los fondos de emergencia?

La única forma de explotar al máximo las posibilidades de la descentralización estriba en liberar la creatividad de las comunidades y de los agentes locales o regionales de manera que ellos se apropien gradualmente del servicio de la educación e introduzcan innovaciones técnicas en la producción del servicio educativo y en la asignación de los recursos.

Para lograr la participación de la comunidad y/o de los agentes locales o regionales hay que partir de la sensibilización, estimulándola por medio del respeto y el impulso de tomar en cuenta sus decisiones. Esto va legitimando la democracia y da como resultado una propuesta global en la búsqueda de soluciones para mejorar la calidad de la educación de los países.